Délibération n° 2019-008 du 17 janvier 2019 adoptant la décision conjointe relative à la demande d'investissement présentée par Teréga et Enagás au sujet du projet d'interconnexion gazière STEP
| Jurisdiction | France |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0041 du 17 février 2019 |
| Enactment Date | 17 janvier 2019 |
| Date de publication | 17 février 2019 |
| Court | COMMISSION DE REGULATION DE L'ENERGIE |
| Record Number | JORFTEXT000038135728 |
Participaient à la séance : Jean-François CARENCO, président, Christine CHAUVET, Catherine EDWIGE, Hélène GASSIN, Jean-Laurent LASTELLE et Jean-Pierre SOTURA, commissaires.
La présente délibération est prise en application des dispositions du règlement (UE) n° 347/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2013 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes (le Règlement). Elle a pour objet d'adopter une décision conjointe de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) relative à la demande d'investissement portant sur projet d'infrastructure de transport de gaz « South Trans-East Pyrénées » (STEP), qui inclut une demande de répartition transfrontalière des coûts entre la France et l'Espagne, déposée par les gestionnaires de réseau de transport (GRT) français et espagnol, Teréga et Enagás, promoteurs du projet.
1. Contexte et saisine de la CRE
1.1. Le Règlement (UE) n° 347/2013
Le Règlement vise à promouvoir l'interconnexion des réseaux européens. Il introduit notamment la notion de projet d'intérêt commun (PIC) qui, dans le domaine du gaz, peut concerner des infrastructures de transport, de stockage ou de regazéification de gaz naturel liquéfié (GNL). Ces projets sont considérés comme nécessaires à la mise en œuvre des corridors prioritaires pour la construction du marché intérieur de l'énergie. Les interconnexions entre la France et l'Espagne relèvent du corridor « interconnexions nord-sud pour l'Europe de l'Ouest ».
Les Etats appartenant à un corridor prioritaire constituent un groupe régional chargé de la sélection des PIC, auquel participent des représentants des Etats membres, des autorités nationales de régulation et des opérateurs de réseau, ainsi que la Commission européenne, l'Agence pour la Coopération des Régulateurs de l'Energie (ACER) et le réseau européen des gestionnaires de réseau de transport de gaz (ENTSOG). Sur la base de demandes soumises par les porteurs de projets, ces groupes régionaux proposent des listes régionales de PIC qui sont adoptées sous la forme d'un règlement délégué par la Commission européenne.
Parmi les mesures destinées à favoriser la réalisation des PIC, le Règlement prévoit des mécanismes de financement visant à pallier les problèmes de viabilité commerciale des projets lorsque ceux-ci font obstacle à la prise de décision d'investissement. L'article 12 du Règlement dispose ainsi que, à la demande des porteurs de projet et sur la base d'une analyse des coûts et bénéfices d'un PIC pour les pays concernés, les autorités de régulation nationales décident, de manière coordonnée, d'une répartition des coûts d'investissement dans les six mois à compter de la date de réception de la demande d'investissement.
1.2. Cadre de développement des interconnexions entre la France et la péninsule Ibérique
L'amélioration de l'intégration des marchés de l'électricité et du gaz est une priorité de la politique énergétique européenne. En particulier, assurer un niveau satisfaisant d'interconnexion entre la France et la péninsule Ibérique et au sein de la péninsule est un objectif partagé par les gouvernements espagnol, français et portugais, ainsi que la Commission européenne. Cet objectif a été traduit dans la déclaration de Madrid du 4 mars 2015 signée par les chefs d'Etat et de gouvernement de la région et le président de la Commission européenne. Dans la déclaration de Madrid, les signataires ont décidé de la mise en place d'un groupe de haut niveau pour les interconnexions au sud-ouest de l'Europe présidé par la Commission européenne et dont le rôle serait d'assurer la bonne mise en œuvre des objectifs de développement des interconnexions.
Dans ce contexte, la Commission européenne a lancé plusieurs études visant à évaluer l'intérêt de la création de nouvelles capacités d'interconnexion pour le gaz. En ce qui concerne le projet STEP, gazoduc reliant les réseaux espagnol et français à l'est des Pyrénées sans procéder aux renforcements de réseau nécessaires à la création de capacité ferme, la Commission européenne a mandaté le cabinet Pöyry pour réaliser une étude sur les coûts et bénéfices du projet. Publiée le 27 avril 2018, elle est venue compléter des études techniques réalisées par les opérateurs de réseau de transport espagnol et français, Enagás, Teréga et GRTgaz, qui ont analysé la disponibilité effective des capacités créées selon différents scénarios de flux sur les réseaux français et espagnol.
STEP a été inclus, en novembre 2017, dans la troisième liste des PIC approuvée par le Conseil et le Parlement européen.
1.3. Demande d'investissement de Teréga et Enagás pour le projet STEP
Teréga et Enagás ont déposé une demande d'investissement pour le projet STEP auprès des autorités de régulation nationales qu'ils estimaient être concernées sur la base des analyses coûts-bénéfices, à savoir la CRE et la CNMC, en tant qu'autorités compétentes pour l'approbation et la réalisation du projet, et l'autorité de régulation portugaise, l'Entidade reguladora dos serviços energéticos (ERSE), au titre du bénéfice que le Portugal obtiendrait du projet et qui justifierait, selon les promoteurs, sa contribution au financement du projet le cas échéant. La demande d'investissement incluait en effet une demande de répartition des coûts entre l'Espagne, la France et le Portugal.
La demande d'investissement a été reçue le 23 juillet 2018 par la CRE. Après évaluation des pièces fournies par les porteurs du projet, les autorités de régulation ont considéré que le dossier était complet et en ont notifié l'ACER.
2. Le projet STEP et la demande d'investissement des GRT
Le dossier soumis par les GRT comprend un document principal ainsi que plusieurs analyses et études, notamment :
- les études techniques et économiques des cabinets Pöyry et Frontier Economics sur lesquelles est basée l'analyse coûts-bénéfices des promoteurs ;
- les études techniques conduites par GRTgaz, Teréga et Enagás pour évaluer les conditions d'interruption des capacités ;
- les analyses de risque de dérives des coûts.
Le dossier comprend également les résultats des consultations menées par les promoteurs. En mars 2018, conformément au Règlement, Teréga et Enagás ont consulté les GRT des Etats membres où le projet pourrait avoir un impact significatif. Parmi les trois GRT consultés, le GRT portugais REN et le GRT espagnol Reganosa ont émis un avis positif sur le projet STEP. Ils émettent néanmoins des réserves importantes sur la répartition des bénéfices, et sur ses conséquences en termes de répartition des coûts. Ainsi, selon Reganosa, davantage de coûts devraient être alloués à la partie française car ses bénéfices seraient sous-estimés. Pour sa part, REN considère que les bénéfices attendus pour le Portugal seraient insuffisants pour justifier qu'une part des coûts lui soit allouée. Enfin, GRTgaz, le dernier GRT consulté, a émis un avis négatif sur le projet STEP.
En avril 2018, les promoteurs ont consulté les acteurs du marché. Ils ont inclus les résultats de cette consultation dans leur dossier de demande d'investissement. Ils ont reçu 24 réponses d'expéditeurs, de traders, d'utilisateurs finals, d'associations de consommateurs, d'organismes représentatifs, d'opérateurs et d'organisations non gouvernementales. La plupart des participants à la consultation ont exprimé leur scepticisme au sujet de la nécessité de STEP en particulier pour les raisons suivantes :
- les capacités d'interconnexion...
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