Décision n° 2014-0841 du 22 juillet 2014 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal
| Jurisdiction | France |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0287 du 12 décembre 2014 |
| Record Number | JORFTEXT000029885282 |
| Date de publication | 12 décembre 2014 |
| Court | AUTORITE DE REGULATION DES COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES ET DES POSTES |
| Enactment Date | 22 juillet 2014 |
L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes,
Vu le code des postes et des communications électroniques, notamment ses articles L. 1, L. 2, L. 5-2 et R. 1-1-10 ;
Vu la décision n° 2006-0576 de l'Autorité en date du 1er juin 2006 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2008-1286 de l'Autorité en date du 18 novembre 2008 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2011-1451 de l'Autorité en date du 20 décembre 2011 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2012-1353 de l'Autorité en date du 6 novembre 2012 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Les représentants de La Poste ayant été entendus par l'ARCEP le 28 mai 2014 ;
Vu la proposition de La Poste concernant l'encadrement pluriannuel des tarifs du service universel postal en date du 2 juillet 2014 ;
Vu le questionnaire adressé par l'ARCEP en date du 3 juillet 2014 ;
Vu la réponse de La Poste en date du 11 juillet 2014 audit questionnaire ;
Vu les éléments complémentaires transmis par La Poste à l'ARCEP en date du 17 juillet 2014 ;
Après en avoir délibéré le 22 juillet 2014,
Aux termes de l'article L. 5-2 du code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), les tarifs des prestations du service universel font l'objet d'un encadrement pluriannuel défini par l'ARCEP après examen de la proposition de La Poste : « L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes : […] 3° Décide, après examen de la proposition de La Poste ou, à défaut de proposition, d'office après l'en avoir informée, des caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel, pouvant le cas échéant distinguer les envois en nombre des envois égrenés […] veille dans ce cadre à assurer la pérennité du service universel […]
7°Prend en considération, dans tous ses avis et décisions motivés, l'équilibre financier des obligations de service universel, en explicitant ses analyses, notamment économiques ; […] ».
La présente décision constitue le quatrième encadrement, après ceux couvrant les périodes 2006-2008 (décision n° 2006-0576), 2009-2012 (décisions n° 2008-1286 et n° 2011-1451) et 2013-2015 (décision n° 2012-1353). Elle fixe un nouvel encadrement pluriannuel sur la période 2015-2018 et abroge le précèdent dispositif prévu par la décision n° 2012-1353.
I. - Contexte
La Poste fait face à une profonde mutation de son environnement économique liée à l'accélération de la baisse des volumes de courrier. Entre 2008 et 2012, le nombre d'objets postaux par habitant a diminué en France de 4,3 % par an et, en 2013, les flux entrant dans le champ du service universel ont baissé de 5,5 %. Des évolutions similaires ont été constatées dans d'autres pays européens. Elles témoignent d'une baisse des usages postaux qui coïncide avec la numérisation croissante des échanges.
Le modèle économique des opérateurs postaux se caractérise par la présence d'économies d'échelle (plus les volumes d'objets acheminés sont importants, plus le coût à l'objet est faible), par une part importante de coûts de main d'œuvre, et, le cas échéant, par des obligations liées à des missions de service public. Ces facteurs limitent les capacités d'adaptation des charges aux volumes. C'est pourquoi les baisses structurelles de ces derniers déstabilisent le modèle économique des opérateurs postaux.
Face à cette situation, les opérateurs peuvent chercher à reconstituer l'équilibre de leur modèle économique par un allègement des coûts restant à leur charge relatifs à leurs missions de services public, par une réduction de leurs charges et par un relèvement de leurs prix. A cet égard, de nombreuses postes européennes ont ainsi déjà mis en œuvre des hausses tarifaires significatives.
En France, La Poste a engagé, dès la fin de l'année 2013, la préparation d'un plan stratégique portant sur la période 2014-2020. Ce plan fait le constat de la baisse structurelle des volumes et de la fréquentation en bureaux de poste résultant du recours croissant aux communications électroniques, ainsi que de la baisse des marges qui en résulte. La Poste se fixe comme objectif dans son plan stratégique le développement de ses activités, existantes comme nouvelles, et une baisse de ses coûts.
Dans ce contexte, La Poste et l'ARCEP ont examiné, au cours du premier semestre 2014, l'exécution prévisionnelle du dispositif d'encadrement tarifaire couvrant la période 2013-2015. Ce dispositif, fixé par la décision n° 2012-1353, a été conçu pour assurer l'équilibre économique du service universel en maintenant le taux de marge sur le périmètre de l'encadrement tarifaire. Il laisse à La Poste la possibilité d'une augmentation annuelle égale au taux de l'inflation + 1 %, du prix moyen des prestations du service universel entre 2013 et 2015. Il repose sur l'hypothèse d'une évolution annuelle moyenne des volumes de - 4,1 %, et sur celle d'une baisse des charges, en termes réels, de […] %.
En 2013, la baisse des volumes est de - 5,8 % et celle des charges, en termes réels, de […] % (1), ce qui révèle une capacité d'adaptation moindre que prévue de ces charges à l'évolution des volumes. Les perspectives pour les années 2014 et 2015 en termes d'évolution des charges et des volumes confirment ce constat : elles conduiraient, sur la période de l'actuel dispositif, à une évolution annuelle moyenne des volumes de - 5,3 % pour une évolution annuelle moyenne des charges, en termes réels, de […] %. L'éventuelle mise en œuvre des mécanismes d'ajustement à l'inflation et aux volumes prévus par la décision n° 2012-1353 n'aurait qu'un effet limité (2).
L'objectif de maintien de l'équilibre économique sur le périmètre de l'encadrement tarifaire ne serait pas atteint. En outre, les activités relevant du service universel ne seraient plus à même de couvrir les coûts d'accessibilité du service universel postal tout en contribuant aux coûts généraux et de structure du groupe ni, a fortiori, de contribuer au financement des autres obligations de service public. L'ARCEP et La Poste sont donc convenues de réformer le dispositif existant.
Le 28 mai 2014, les dirigeants de La Poste ont été auditionnés par l'Autorité. Ils ont présenté les orientations stratégiques que se fixe le groupe La Poste sur la période 2014-2020 ainsi que les enjeux économiques liés au service universel à cet horizon. Les représentants de La Poste ont présenté le plan d'actions du groupe à horizon 2020, constitutif du plan stratégique, en identifiant notamment les impacts sur les activités en lien avec le service universel. Ils ont enfin apporté des éléments d'analyse sur la sensibilité des résultats du groupe et de l'équilibre du service universel à différents scenarii de hausses tarifaires.
A l'issue de ces échanges, l'ARCEP et La Poste se sont accordées sur le principe de la définition d'un nouveau dispositif d'encadrement tarifaire portant sur les années 2015 à 2018, soit une durée de quatre ans. Il s'inscrit ainsi dans la dynamique du plan stratégique qui prévoit un point d'étape en 2018. Cette durée de quatre ans, plus longue que les précédents dispositifs, devrait par ailleurs permettre aux premières mesures du plan de prendre pleinement effet au cours de la période d'encadrement. Enfin, une clause de rendez-vous à mi-parcours en 2016 vise, le cas échéant, à prendre en compte d'éventuelles modifications structurelles au cours de la période d'encadrement.
II. - Sur la proposition du groupe La Poste
Le 2 juillet 2014, conformément au 3° de l'article L. 5-2 du CPCE, La Poste a transmis à l'Autorité une proposition concernant les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel. Des éléments complémentaires ont été transmis à l'Autorité, à sa demande, les 11 et 17 juillet.
Cette proposition s'appuie sur les éléments constatés pour l'année 2013 en termes de volumes et de charges et s'inscrit dans le cadre d'une révision d'ampleur de la stratégie de développement à horizon 2020 du groupe La Poste, à travers son plan stratégique « conquérir l'avenir ».
La proposition de La Poste reprend le principe d'une durée de quatre ans assortie d'une clause de rendez-vous à mi-période. La contrainte globale d'encadrement proposée correspond à l'indice des prix à la consommation (IPC) augmenté de 3,5 %, La Poste ayant initialement envisagé 4 %, dans un contexte de baisse prévisionnelle des volumes évaluée à - 6,3 % par an entre 2015 et 2018.
Compte tenu de sa capacité limitée d'ajustement à court terme, La Poste indique souhaiter disposer de la possibilité de consommer une partie significative de sa marge de manœuvre tarifaire en début de période d'encadrement. La capacité cumulée d'augmentation des tarifs en termes réels pour les années 2015, 2016, 2017 et 2018 n'excèderait ainsi respectivement pas 60 %, 80 %, 90 % et 100 % du total disponible sur la période.
La Poste propose...
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