Avis n° 23-A-03 du 7 avril 2023 relatif à la liberté d'installation et à des recommandations de créations d'offices d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation
| Jurisdiction | France |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0095 du 22 avril 2023 |
| Record Number | JORFTEXT000047477133 |
| Date de publication | 22 avril 2023 |
| Court | AUTORITE DE LA CONCURRENCE |
| Enactment Date | 07 avril 2023 |
L'Autorité de la concurrence (commission permanente),
Vu le code de commerce, notamment son article L. 462-4-2 ;
Vu la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, notamment son article 57 ;
Vu le décret n° 2016-215 du 26 février 2016 portant définition des critères prévus pour l'application de l'article L. 462-4-2 du code de commerce ;
Vu le décret n° 2016-652 du 20 mai 2016 modifiant les conditions d'accès à la profession d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
Vu les avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016, n° 18-A-11 du 25 octobre 2018 et n° 21-A-02 du 23 mars 2021 relatifs à la liberté d'installation et à des recommandations de créations d'offices d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
Vu le document de consultation publique mis en ligne par l'Autorité de la concurrence le 14 septembre 2022 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, les secrétaires générales de la Première présidence et de la présidence du Parquet général de la Cour de cassation, le président de l'Ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et deux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation entendus sur le fondement des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 463-7 du code de commerce ;
Les rapporteures, la rapporteure générale adjointe, les représentants du ministère de la justice et la commissaire du Gouvernement entendus lors de la séance de l'Autorité de la concurrence du 14 mars 2023 ;
Est d'avis :
- de recommander la création d'offices d'avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
- d'établir un bilan sur l'accès aux offices, et de formuler des recommandations au garde des sceaux, ministre de la justice, afin d'améliorer cet accès ;
Sur la base des observations suivantes :
Résumé (1)
En vertu de l'article L. 462-4-2 du code de commerce créé par l'article 57 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, l'Autorité de la concurrence (ci-après « l'Autorité ») rend au ministre de la justice, qui en est le garant, un avis sur la liberté d'installation des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Cet avis, émis au moins tous les deux ans, formule également des recommandations pour améliorer l'accès aux offices et permettre une augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants.
L'Autorité a émis trois précédents avis, respectivement publiés au Journal officiel le 1er novembre 2016, le 1er novembre 2018 et le 9 avril 2021. Alors que le nombre de 60 offices était resté inchangé depuis 1817, l'Autorité a recommandé la création de quatre offices en 2016, quatre offices en 2018 et deux offices en 2021. Dix offices ont ainsi été créés par arrêtés du garde des sceaux des 5 décembre 2016, 22 mars 2019 et 20 avril 2021, permettant au total à 13 nouveaux avocats aux Conseils de s'installer dans les offices créés. Ces nominations ont largement contribué à l'augmentation du nombre d'avocats aux Conseils ces dernières années, lequel est passé de 112 à 131 entre 2016 et aujourd'hui.
Après un bref rappel du cadre légal et réglementaire applicable, le présent avis vise à présenter un état des lieux des évolutions récentes de l'offre et de la demande au cours des cinq dernières années, en prenant notamment en compte les conséquences de la crise sanitaire survenue en mars 2020, afin d'émettre de nouvelles recommandations quantitatives et qualitatives.
Du point de vue de l'offre, malgré une croissance significative du nombre d'offices et de professionnels depuis 2017, les résultats financiers de la profession sur la période 2017-2021, notamment le taux de résultat, sont particulièrement élevés. L'impact de la crise sanitaire sur l'activité des avocats aux Conseils est certes perceptible, mais d'ampleur limitée. En effet, ces professionnels jouissent de plusieurs atouts qui leur ont permis de maintenir un haut niveau de rentabilité, notamment le recours aux collaborateurs externes et la liberté tarifaire.
En outre, l'augmentation des écarts de performance économique entre les offices, que l'on observe ces dernières années, est en grande partie imputable à l'intégration des nouveaux offices. En effet, ces derniers, bien qu'en forte croissance, présentent un chiffre d'affaires moyen moins élevé que les offices historiques.
Du côté de la demande, l'activité de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat, après avoir été temporairement affectée par la crise sanitaire en 2020, est rapidement revenue à la normale. Sur l'ensemble de la période 2017-2021, le nombre d'affaires enregistrées au Conseil d'Etat a augmenté de 20 %. Néanmoins, les premières données disponibles concernant l'année 2022 indiquent une baisse d'activité. S'agissant de la Cour de cassation, différentes réformes engagées ces dernières années sont, parmi d'autres facteurs, à l'origine d'une baisse structurelle de son activité en matière civile depuis plusieurs années. Il est probable que ces réformes continueront à produire leurs effets dans les années à venir.
Dès lors, pour les deux années à venir, la baisse globale de l'activité de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat pourrait se poursuivre.
L'Autorité relève enfin que le vivier actuel de candidats à la nomination dans un office créé ou existant serait compris entre une dizaine et une quinzaine de personnes pour la période 2023-2025 et qu'une partie de cet effectif pourrait être mobilisée pour maintenir le niveau d'offre actuel, dans le cadre de départs à la retraite de titulaires ou d'associés d'offices existants. Les perspectives d'évolution du nombre d'avocats aux Conseils restent donc limitées dans les deux années à venir.
Ces différentes considérations conduisent l'Autorité à adopter une approche prudente et à recommander la création de 2 offices d'avocats aux Conseils sur la prochaine période biennale.
Au-delà de ces recommandations quantitatives, l'Autorité relève - avec satisfaction - que plusieurs des recommandations qualitatives qu'elle avait formulées dans ses précédents avis ont été suivies. En effet, la direction des affaires civiles et du sceau publie désormais la liste des pièces à fournir en accompagnement de la demande de nomination (2) et transmet, individuellement aux candidats, l'état d'avancement de leur dossier de candidature et de la procédure de nomination en cours (3). L'Ordre, quant à lui, a continué de développer l'information sur l'accès à la profession d'avocat aux Conseils délivrée aux candidats potentiels (4), au travers de diverses mesures de communication.
Certaines mesures complémentaires apparaissent néanmoins utiles pour rendre encore plus transparentes la sélection et la nomination des candidats aux offices créés, faciliter le développement des offices créés, améliorer la collecte d'informations sur l'activité des offices et, à plus long terme, élargir le vivier des candidats potentiels afin de respecter l'objectif inscrit dans la loi d'une augmentation progressive du nombre d'offices.
Sommaire
INTRODUCTION
I. - Cadre légal et réglementaire
A. - Présentation générale de la profession
B. - La formation des avocats aux Conseils
C. - Les rémunérations perçues par l'avocat aux Conseils
1. Des honoraires libres
2. L'aide juridictionnelle
D. - Les évolutions récentes en matière de discipline et de déontologie
E. - Les modalités d'installation et les précédents avis de l'Autorité
1. Le cadre applicable aux installations dans les offices créés
a) Une liberté d'installation régulée
b) Les conditions de nomination dans les offices créés
2. Les précédents avis de l'Autorité et les offices créés
a) Les avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 et n° 18-A-11 du 25 octobre 2018
b) L'avis n° 21-A-02 du 23 mars 2021
F. - Le présent avis et la consultation publique
II. - Etat des lieux de l'offre et de la demande
A. - Evolution de la situation économique et sanitaire depuis 2021
1. La fin des restrictions sanitaires et la reprise de l'activité économique
2. L'économie française touchée par une accélération de l'inflation
B. - Etat des lieux de l'offre
1. Evolution du nombre de professionnels
a) La croissance du nombre de professionnels
b) Le vivier traditionnel de candidats potentiels à l'installation reste limité
c) Le renouvellement des professionnels en place
2. L'évolution de l'activité et du niveau de revenu des professionnels
a) Les résultats financiers par office et par avocat libéral
b) L'activité, la rentabilité et l'organisation des avocats aux Conseils
Une activité prédominante sur des dossiers en monopole
Un ajustement des honoraires en réponse aux variations de l'activité juridictionnelle
Un nombre toujours élevé de dossiers traités par professionnel
Un recours toujours important aux collaborateurs libéraux
c) La situation des offices créés depuis 2017
C. - Etat des lieux de la demande
1. L'activité contentieuse devant le Conseil d'Etat
a) Le contentieux devant le Conseil d'Etat
b) Le contentieux devant les juridictions administratives du fond
c) L'évolution attendue de l'activité des avocats aux Conseils devant le Conseil d'Etat
2. L'activité contentieuse devant la Cour de cassation
a) La baisse du contentieux devant la Cour de cassation
L'évolution du volume d'activité
L'évolution des taux de cassation
b) La baisse du contentieux devant les juridictions judiciaires du fond
L'évolution du volume d'activité des cours d'appel
L'évolution des pourvois en cassation
c) La sélectivité de l'attribution de l'aide juridictionnelle devant la Cour de cassation
d) Les réformes susceptibles d'affecter l'activité des avocats aux Conseils
e) Conclusion sur l'activité de la Cour de cassation
III. - Détermination du nombre recommandé de créations d'office
A. - Un potentiel d'accroissement de l'offre
B. - Les facteurs justifiant une approche prudente
IV. - Autres recommandations de l'Autorité
A. - Bilan et perspectives en matière d'accès à la profession d'avocat aux Conseils
...
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