La financiación de equipamientos y la recuperación de plusvalías en el Derecho Urbanístico Francés
| Auteur | Julio Cesar Tejedor Bielsa |
| Pages | 137-163 |
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En Francia, la llamada fiscalidad del urbanismo se distingue con claridad de la fiscalidad inmobiliaria de Derecho común, de otras sujeciones impuestas por razones urbanísticas y de los restantes medios de financiación del urbanismo. Respecto de la primera la fiscalidad urbanística se diferencia por su afección a la financiación de actividades urbanísticas; en cuanto a las segundas, la fiscalidad del urbanismo se distingue porque implica un desembolso obligatorio a cargo de las personas sujetas; en cuanto a las terceras, cabe señalar que la fiscalidad del urbanismo es la especie y las técnicas de financiación el género (que abarca desde subvenciones estatales de ordenación hasta la formación de asociaciones sindicales de propietarios)203. Desde este punto de vista la fiscalidad del urbanismo puede concebirse como un conjunto de procedimientos impuestos a los constructores para la obtención de medios afectos a la financiación del desarrollo urbano.
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La fiscalidad del urbanismo surgió en Francia en los años cincuenta, pero su sistematización no se produjo, de una forma estable, hasta la LOF'67. Esta norma, bien es cierto que desde una perspectiva más amplia, intentó ordenar la financiación del urbanismo estableciendo, ciñendo la exposición a lo que ahora interesa, un régimen de derecho común en torno a la tasa local de equipamiento (TLE) junto a otros regímenes 'exorbitantes' (el anterior de participaciones o contribuciones o el novedoso de la ZAC). Precisamente por esto se ha dicho que el mérito fundamental de la LOF'67 desde este punto de vista fue clarificar las reglas del juego articulando un régimen general de financiación del urbanismo bastante claro204.
La fiscalidad del urbanismo constituye una especie del género financiación del urbanismo: la financiación mediante contribuciones financieras exigidas a los particulares denominadas, en general, participaciones. La insuficiencia de los medios a disposición de los entes públicos puesta de manifiesto como consecuencia de la aceleración del ritmo de urbanización en los años cincuenta fue quizá la causa eficiente de su surgimiento. Su finalidad primordial, por ello, fue desde el mismo momento de su nacimiento asegurar los recursos para hacer frente a la acción pública urbaniza dora. Sin embargo, no se descartaron otras finalidades vinculadas a la política urbanística que han ido cobrando cada vez mayor importancia. En este sentido, Amselek afirmó que, junto al objetivo antes enunciado, la fiscalidad del urbanismo tiene por objeto "luchar contra el azote general, conocido hoy en todos los países desarrollados, que constituye la especulación immobiliaria"205. Autores como Marini y Remond han defendido la política fiscal como instrumento de acción óptimo en el ámbito urbanístico para luchar contra la especulación206.
La fiscalidad del urbanismo pretende pues asegurar la financiación de los equipamientos públicos urbanos y regular el mercado del suelo limitando o impidiendo la especulación sin recurrir a procedimientos autoritarios, finalidad esencial dada la importancia que la fiscalidad inmobiliaria tiene en el aumento de los precios del suelo. Como ha señalado Bouyssou, junto a la financiación de equipa-Page 139mientas la fiscalidad del urbanismo intenta incitar al cumplimiento de las reglas de urbanismo y moralizar el desarrollo urbano recuperando para la comunidad, al menos parcialmente, las plusvalías generadas por el mismo207. Lo cierto es que la fiscalidad del urbanismo ha experimentado en Francia una constante expansión que ha determinado una profunda transformación del urbanismo francés precisamente como consecuencia directa de la cada vez mayor importancia de las reglas fiscales o parafiscales. En este sentido hace ya más de veinte años señaló Bouyssou que "las exigencias medioambientales, las experiencias de urbanismo operativo y la necesaria coherencia del desarrollo económico han dado al derecho urbanístico un tinte económico y financiero que no tenía originalmente hasta el punto de haber modificado su propio contenido"208.
Dentro de la fiscalidad del urbanismo la doctrina francesa ha incluido tradicionalmente dos tipos fundamentales de gravámenes, fiscales o parafiscales según los casos209: por un lado se distinguen las exacciones impuestas a los constructores y parceladores, y por otro, mucho más cuestionadas teórica y prácticamente, las exigidas a los propietarios de suelo edificable210. Evidentemente en el primer caso la finalidad predominante es la financiación de los equipamientos exigidos por la edificación o parcelación, mientras que en el segundo se trata, fundamentalmente, de recuperar las plusvalías generadas por la creación de suelo edificable, su enajenación o incluso su simple posesión. De hecho la diferente finalidad de uno y otro tipo de exacciones ha determinado en la actualidad una neta distinción de las mis-Page 140mas e incluso la restricción de la denominación "fiscalidad del urbanismo" a las primeras, destinadas a la financiación de equipamientos, calificándose las segundas como gravámenes fiscales sobre la adquisición o creación de terreno edificable o para la recuperación de plusvalías211.
Resulta especialmente interesante hacer referencia a la dimensión de la fiscalidad o parafiscalidad como medio de financiación del urbanismo y de política urbanística sin olvidar, por otra parte, su virtualidad como técnica de recuperación de plusvalías. A ambas se dedica el resto del presente capítulo.
La financiación de los equipamientos urbanos se regula en Francia sobre la base de la fundamental distinción entre equipamientos propios y equipamientos públicos. Estos últimos se financian mediante las tasas y participaciones que la Administración puede exigir a los constructores, urbanizadores, parceladores y a las AFU ya sea en el marco del régimen normal de la TLE, ya en los alternativos de ZAC o PAE. En cambio, tanto la financiación como la ejecución de los equipamientos propios puede ser impuesta por la Administración a los beneficiarios de autorizaciones de urbanismo.
En este sentido, el artículo L332.15 del CU permite a la autoridad que otorgue la licencia de edificación, urbanización, parcelación o reparcelación (remembrement) exigir a su beneficiario la financiación y ejecución de todas las infraestructuras precisas para la viabilidad y equipamiento de la actuación proyectada, especialmente en lo que respecta a viales, abastecimiento de agua, gas y electricidad, redes de telecomunicaciones, evacuación y tratamiento de aguas y otras materias residuales, alumbrado, estacionamientos públicos, zonas públicas, zonas de juegos y zonas ajardinadas. Como fácilmente se desprende de la lectura del precepto citado, la lista que proporciona el CU es una lista abierta, que no limita los equipamientos que pueden ponerse a cargo de los constructores.
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El problema es distinguir con claridad los equipamientos propios de los equipamientos públicos financiados mediante tasas y participaciones, dado que, en caso contrario, se podría llegar a exigir dos veces la financiación de los mismos equipamientos. Benoit-Cattin entiende que las acometidas (branchements) comprenden toda canalización o parte de ella que asegure la unión entre la red pública y el inmueble desde la toma en la red hasta el dispositivo de conexión de la construcción212. Sobre la base de criterios jurisprudenciales Wattine considera que entre los equipamientos propios a que se refiere el artículo L332.15 del CU pueden incluirse todos los equipamientos internos exigidos por cada construcción, parcelación o urbanización hasta las acometidas, así como los equipamientos externos, igualmente exigidos por la operación, incluidos los realizados sobre fincas privadas negocialmente o al amparo de servidumbres, o incluso implantados sobre dominio público cuando siendo de interés exclusivo de la operación no sean susceptibles de uso por terceros ajenos a ella213.
Por lo demás, el régimen de financiación de los equipamientos propios es acumulable con cualquier régimen de financiación de los equipamientos públicos, dado que el objeto financiado a través de uno y otros es distinto. No puede sin embargo incluirse en la participación global derivada de los PAE, a la que me refiero posteriormente.
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Introducción: el fracaso de la reforma de 1967 y el resurgimiento del régimen de participaciones
Desde la LOF67, que estableció el sistema actualmente vigente, la fiscalidad del urbanismo orientada a la financiación de equipamientos ha experimentado una profunda evolución. El contexto en que se aprobó la LOF'67 era extremadamente delicado. La Ley 57-908, de 7 de agosto de 1957, y sus reglamentos de desarrollo otorgaron una amplia discrecionalidad a la Administración para establecerPage 142 la modalidad de contribución de los constructores o parceladores a la implantación de los equipamientos públicos, ya mediante la ejecución directa de los mismos, la aportación de terrenos o la participación en la...
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