La equidistribución en el Urbanismo Francés: una preocupación secundaria

AuteurJulio Cesar Tejedor Bielsa
Pages109-136

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I La participación de los propietarios en la urbanización: cauces orgánicos y funcionales
1. Planteamiento

El libro tercero del CU, rubricado "aménagement foncier", recoge las disposiciones relativas a la ejecución del planeamiento, tanto en lo que se refiere a los procedimientos de ejecución, como a los organismos encargados de la misma y a los recursos precisos para su financiación. Estas disposiciones tienen una notable importancia en la medida en que tienden a asegurar la ejecución del planeamiento, o, en definitiva, la producción de suelo edificable equipado o, simplemente, la mejora de las dotaciones del suelo ya edificado.

Pero hay tres datos decisivos que interesa especialmente destacar ahora. El primero, que la responsabilidad de la acción urbanizadora -aménagement- es pública y no privada como se desprende inequívocamente del artículo L300.1 del CU153. El segundo, claramente vinculado al anterior, que dicha responsabilidad pública no impide, sino que más bien facilita, la utilización de distintas técnicas de gestión, y así lo dice con toda claridad el artículo L300.4 del CU al establecer que "el Estado, las enti-Page 110dades locales o los organismos públicos que de ellos dependan pueden confiar el estudio y la ejecución de las operaciones de urbanización previstas en el presente libro a cualquier persona pública o privada" y prever la posibilidad de conferir a las personas de derecho público la realización de las expropiaciones precisas en cada caso e incluso el ejercicio del derecho de tanteo cuando sea procedente154. Y el tercero, decisivo, que al menos desde la Ley 85-729, de 18 de julio de 1985, el ordenamiento urbanístico francés recoge con toda normalidad el principio de libre elección del urbanizador por la Administración entre un gran número de sujetos capaces de asumir tal labor155.

La acción urbanizadora, por tanto, es en Francia una actividad reservada al sector público, que puede desarrollarse mediante las diversas técnicas públicas de gestión, directamente por el ente público titular o indirectamente mediante persona interpuesta autorizada por éste. Lógicamente, dicha acción deberá atender una serie de finalidades recogidas en la legislación urbanística, especialmente en el citado artículo L300.1 del CU, entre las cuales cabe destacar la articulación de la política local de vivienda, la implantación de los equipamientos públicos o la reestructuración de la ciudad, objetivo éste recientemente introducido mediante la Ley 96-987, de 14 de noviembre de 1996, de puesta en marcha del pacto de relanzamiento de la ciudad. Por esta razón, la urbanización, como actividad de producción de suelo urbanizado, no forma parte ya del haz de facultades del propietario, que tampoco podrá ser obligado a afrontar la realización de tal tarea forzosamente156.

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El equilibrio se alcanza en el derecho francés protegiendo simultáneamente la posición jurídica de la Administración y la de los propietarios. El interés público queda garantizado desde el momento en que la responsabilidad de la operación, la decisión de realizarla -directa o indirectamente- o de autorizarla, corresponde a la Administración, que cuenta en última instancia con la posibilidad de aplicar técnicas ablatorias del derecho de propiedad que hagan posible la ejecución. Pero la Administración no podrá ignorar los intereses de los propietarios al diseñar una actuación urbanística en la medida en que la ley le exige que concierte con los afectados los objetivos perseguidos por la misma y los procedimientos de ejecución que habrán de aplicarse. De este modo el propietario podrá participar en el diseño y, en su caso, en la ejecución de dicha actuación, pero también abstenerse de hacerlo, sin que esto último pueda llegar a impedir la ejecución de la operación de urbanismo dado que la Administración podrá expropiarle para evitarlo157.

Se comprende ahora por qué resulta conveniente, por un lado, hacer referencia a la fórmula organizativa que más facilita la participación de los propietarios en las "opérations d'urbanisme" reguladas por el derecho urbanístico francés, que no es otra que la "association fonciére urbaine"; y, por otro lado, a la posición de los propietarios en cada uno de los procedimientos de ejecución -expresión del denominado urbanismo operativo- previstos en el CU, examinando con especial atención si gozan en tanto tales de alguna preferencia sobre otros posibles interesados en afrontar la operación.

2. Las "associations foncierés urbaines" como cauce orgánico para la participación de los propietarios en el desarrollo urbano

Las "associations fonciéres urbaines" (AFU) son las organizaciones idóneas para lograr la implicación directa de los propietarios en el proceso de desarrolloPage 112 urbano. Se encuentran reguladas en los artículos L322.1 y ss. y R322.1 y ss. del CU, que las define como "asociaciones... constituidas por propietarios interesados en la ejecución de las obras o actuaciones enumeradas en el artículo L322.2 del CU"158.

Las AFU pueden ser clasificadas en tres diferentes categorías: libres, autorizadas y forzosas. Evidentemente, en cada caso tiene un diferente peso la voluntad de los propietarios y la decisión administrativa. En el primer supuesto, es el acuerdo unánime de los propietarios el que hace surgir la AFU, que tendrá naturaleza privada. En cambio, en las AFU autorizadas es la confluencia de la voluntad de parte de los propietarios -el porcentaje varía según el objeto de la AFU- y de la Administración la que permite el nacimiento de la asociación (artículos L322.3, L322.3.1 y L322.3.2 del CU). Por último, las AFU forzosas surgen, constatada la falta de acuerdo entre un número suficiente de propietarios, como consecuencia de una decisión administrativa para realizar una reparcelación impuesta por determinaciones urbanísticas, mantener o gestionar determinados equipamientos, restaurar fachadas de inmuebles en ciertos supuestos o, especialmente, "cuando resulte equitativo repartir entre un conjunto de propietarios la carga derivada de la apropiación de terrenos mediante cesión o expropiación por parte de empresas públicas, así como la carga derivada de las servidumbres resultante de la existencia de obras construidas por dichas empresas" o "a fin de en la indemnización del daño directo, material y cierto que pueden soportar los propietarios de parcelas gravadas con servidumbre non aedificandi impuestas para implantar un vial a los propietarios de parcelas que se beneficien directamente de esta servidumbre" (artículo L322.4 del CU). Estos supuestos de AFU forzosa ponen de manifiesto que el ordenamiento francés se preocupa en alguna medida por la distribución de beneficios y cargas entre los propietarios con una óptica que no resulta muy diferente de la del legislador español al forzar la asociación de propietarios para hacer posible la ejecución de las determinaciones urbanísticas o el reparto de ciertas cargas. Sin embargo, tanto las cargas distribuibles mediante este procedimiento como el ámbito del mismo son en Francia bastante limitados, como fácilmente puede observarse.

Es importante tener en cuenta, por otra parte, que mientras las AFU libres tienen naturaleza privada, las autorizadas y forzosas ostentan la condición de "éta-Page 113blissement public", lo que hace posible que ejerzan la potestad expropiatoria o el derecho de tanteo. Así se desprende, por ejemplo, de los artículos L322.6, L332.7 y L332.8 del CU, que atribuyen la potestad expropiatoria a las AFU autorizadas o forzosas, según los casos, constituidas para las finalidades previstas en el artículo L322.2.1B, 2S, 5Q y 6a del CU. También son destacables en este sentido las previsiones de los artículos L322.9.2 del CU, que permite recaudar las contribuciones de los propietarips como si se tratase de impuestos directos, o L322.5 del CU, que otorga el "droit de délaissement" a los propietarios de inmuebles comprendidos dentro del perímetro de una AFU autorizada que no se hayan adherido a la misma.

En lo que respecta al objeto de las AFU, sin perjuicio de lo ya señalado respecto de las forzosas, se encuentra regulado en el artículo L322.2 del CU de manera considerablemente amplia. Las AFU, con arreglo a este precepto, pueden constituirse para realizar la reparcelación, y modificación consiguiente del objeto del derecho de propiedad y las cargas y servidumbres vinculadas al mismo, así como la realización de obras de equipamiento y urbanización; agrupar parcelas para ceder su uso a un tercero o realizar una aportación o venta a un "établissement public" o sociedad constructora o urbanizadora; construir, mantener o gestionar obras de interés colectivo como, por ejemplo, vías públicas, zonas de estacionamiento y garajes subterráneos o no, calefacción colectiva, espacios verdes, áreas de juegos, de descanso o de recreo; conservar, restaurar y mejorar sectores protegidos, así como realizar ciertas operaciones de restauración inmobiliaria; y, por último, en virtud de la Ley 96-987, de 14 de noviembre de 1996, de puesta en marcha del pacto de relanzamiento de la ciudad, para realizar actuaciones de reestructuración de la ciudad en las zonas urbanas sensibles definidas en la citada norma159.

A la vista de lo expuesto queda claro en la inmensa mayoría de supuestos -incluso en todos podría decirse-, que las operaciones urbanísticas que pueden llevar a cabo las...

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